賈陽
   肖建華
   程嘯
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  門診問題:不動產統一登記制度如何真正保護權利人的財產
  門診專家:中國政法大學教授肖建華
  清華大學副教授程嘯
  ◇我國現行不動產登記制度存在登記法律法規繁雜和主管機關多頭的問題
  ◇不動產統一登記之後,有利於提高交易效率,解決諸多不利於交易安全的問題
  ◇要建構好我國的不動產登記制度,需要其他相關法律制度予以配套
  ◇構建完整的不動產登記體系,要考慮不動產登記信息管理基礎平臺建設及細節操作問題
  ◇建議從省、自治區、直轄市到縣、市,設立獨立的不動產登記機構
  5月7日,國土資源部地籍管理司掛上了不動產登記局的牌子,意味著其指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記的工作開始啟動。
  近日,據媒體報道,目前全國省級不動產統一登記工作已全面鋪開。河北、山東、江蘇等17個省級層面不動產登記職責的整合已基本到位或正在進行當中。那麼,現行不動產登記制度存在哪些問題?不動產統一登記制度如何保護不動產權利人的合法財產權益?記者就相關問題採訪了中國政法大學教授肖建華和清華大學法學院副教授程嘯。
  1.不動產登記的現狀
  記者:目前,我國不動產登記的狀況如何,登記主管機關和相關法律法規都有哪些?
  肖建華:我國現行不動產登記制度存在登記法律法規繁雜和主管機關多頭的問題。不動產登記制度的法律法規、規章主要有:土地管理法、土地管理法實施條例、土地登記辦法、城市房地產管理法、房屋登記辦法、農村土地承包法、農村土地承包經營權證管理辦法、漁業法、水域灘塗養殖登記發證辦法、森林法、森林法實施條例、草原法、海域使用管理法、海域使用權登記辦法、礦產資源法、礦產資源開采登記管理辦法、擔保法,以及地方性法規和地方政府規章等。負責不動產登記的部門有土地、房產、地質礦產、漁業、林業、草原、海洋、農業等八個行政管理部門,現狀是“多頭登記”、“分級登記”。
  程嘯:我國不動產登記存在多方面不統一的問題。首先,不僅是不同類型的不動產的登記機構不統一,而且相同的不動產,權利類型不同的,登記機構也不統一。例如,房屋與土地的登記就不統一。同為土地這一不動產,其上的所有權、建設用地使用權、土地承包經營權、草原使用權、林權等權利的登記機構也不統一。其次,城市與農村的不動產登記也不統一。我國現在比較完善的不動產登記是城市房屋和建設用地使用權的登記,至於廣大農村的不動產登記,要麼尚未建立,要麼正在推進當中。城鄉不動產的登記比例和程序有很大差別。再次,除土地和房屋外,目前還有不少不動產如公路、橋梁、隧道、單體立柱式廣告牌、水塔、地下車庫、棧橋、碼頭等,能否登記以及如何登記,也沒有規定。另外,不僅是登記機構不統一,我國現行不動產登記的類型和程序也不統一。一方面,不同種類的不動產的登記程序之間互相難以銜接,存在衝突,如土地使用權抵押登記與在建工程抵押登記。另一方面,同一不動產登記類型在不同的地方,對應的登記類型與登記也千差萬別。例如,在建工程抵押在有些地方辦的是本登記,有些地方則按照預告登記來辦理。
  2.不動產統一登記制度能改變現狀嗎
  記者:可以說不動產統一登記制度是應運而生嗎?
  肖建華:建立不動產統一登記制度正是為瞭解決現實中存在的諸多問題。比如,法律的繁雜化使得我國不動產登記產生一些問題:一是內容規定散,給當事人對不動產規則的理解和登記機關對登記事務的辦理帶來困惑。二是立法層次低,各地各部門進行不動產登記主要依據部門規章和地方立法的規定,由於缺失法律層面統一的規定,各類不動產登記規定之間難免出現衝突。三是登記範圍狹窄,對不動產物權權利人的權利保護不充分。
  此外,登記機關過多也帶來了登記條塊分割、職能交叉、權責不明、信息不公開等一系列矛盾和問題。如:當事人要查閱某工廠是否已經實行抵押的情況,就需要到土地管理局瞭解土地是否已被抵押,到房屋管理部門查閱房屋是否已被抵押,到工商部門查閱設備是否已被抵押等,這就給當事人查閱登記造成了極大不便。當兩個或兩個以上的登記機關權力交叉重合時,不但會損害當事人的正當利益,增加其不合理負擔,而且會擾亂正常的法律秩序。
  程嘯:我國物權法第10條第2款規定:“國家對不動產實行統一登記制度”,同時授權法律和行政法規對“統一登記的範圍、登記機構和登記辦法”作出具體規定。但是由於種種原因,在物權法施行後的很長一段時間內,該規定都沒有落實到位。
  黨的十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用,因此可以預見未來我國土地、礦藏、海域等自然資源的配置將越來越市場化,不動產交易如土地使用權的出讓與轉讓、房屋的買賣與抵押、海域使用權的轉讓等將越來越多。這就必然要求建立完善的、統一的不動產登記制度。
  所謂不動產統一登記制度,就是整合不動產登記職責,建立不動產統一登記制度,基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。換句話說,不動產登記制度是與“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅”這一重要民事活動息息相關、密不可分的,為了“更好地落實物權法規定,保障不動產交易安全,有效保護不動產權利人的合法財產權”,建立不動產統一登記制度十分必要。
  3.統一登記制度能否保障不動產交易安全
  記者:建立不動產統一登記制度就能充分保障不動產交易安全,有效保護不動產權利人的合法財產權嗎?
  肖建華:依據我國現行法律,對於房地產交易,當事人先要向縣級以上政府房地產管理部門申請變更登記,然後憑藉變更後的房屋所有權證向土地管理部門申請土地使用權變更登記,經核准後更改土地使用權證書。如果買賣雙方分處不同的地區,源於登記制度的不統一,發放的權屬證書可能會不一致。當事人一方在不瞭解對方所在地的權屬證書的情況下,就無法判斷證書的真偽性,而權屬證書是當事人在交易中的有效憑證,這就給造假分子提供了可乘之機。實現了不動產統一登記,發放的證書具有統一性,可以防範造假。
  統一登記之後,還有利於提高交易效率。現行登記制度下,權利人進行不動產登記需要花費不少的時間和精力。具體而言,權利人要搞清楚將要登記的權利歸哪個部門管理,對登記具體有哪些程序和實體的特殊要求,這在無形中增加了當事人的登記成本。更為重要的是,由於不動產自然聯繫上的緊密性,權利人就一項不動產物權的變動,往往需要到不同的部門分別登記,重覆交納高昂的登記費用。同樣,如果權利人同時擁有多個不動產權利,也需要到不同的登記機關分別提出申請,耗費權利人的時間成本和費用。例如房屋買賣,首先是要去房屋管理機關,再跑到土地管理機關,這給行政機關造成的成本也很大。管理的多頭化,使得大量行政資源被浪費在了登記上。而不動產統一登記無疑會很好地解決這個問題。
  程嘯:交易過程中,不動產上的權利錯綜複雜,交易當事人通過查詢登記簿才能真正瞭解不動產上物權的歸屬和內容,如權利人是誰、不動產上有無抵押權等。因此,不動產登記簿對於明晰不動產權利、維護不動產交易安全至關重要。但目前我國不動產登記簿類型繁多,內容千差萬別,且分散於不同的部門,如房屋登記簿在房屋登記機構、土地登記簿在國土資源管理部門、農村土地承包經營權登記簿在農業行政部門,林權登記簿在林業部門,海域使用權登記簿則在各級海洋行政管理機關,這顯然無法發揮登記簿應有的功能,對廣大人民群眾來說也不方便。
  不動產統一登記制度建立以後,國家設立統一的不動產登記機構,頒佈相應的、系統的不動產登記法規、規章和標準,從而使不動產的自然狀況和權利狀況等事項被真實、準確地記載於不動產登記簿,有利於保護不動產交易安全,提高交易效率,保護權利人合法權益。
  統一登記以後,許多不利於交易安全的問題也會迎刃而解,例如,房地分別抵押的問題。目前,我國的房屋和土地分別由不同的登記機構登記,這樣就不可避免地會導致房屋和土地的分別抵押、分別轉讓。今後由一個機構統一登記,就可以有效實現土地和房屋權利的協調,防止分別轉讓和分別抵押情形的出現。
  4.信息公開公示與個人隱私保護如何平衡
  記者:國土資源部明確給出了時間表,2014年建立統一登記的基礎性制度,2015年推進統一登記制度的實施過渡,2018年前,不動產登記信息管理基礎平臺投入運行,不動產統一登記體系基本形成。您認為此項制度實施中的關鍵點是什麼?難點在哪裡?
  肖建華:建設一個制度要比打破一個制度艱難。從法律的角度看,主要有兩個問題:一個是現行法律如何與不動產統一登記制度相協調的問題,另一個是不動產登記信息管理基礎平臺的建設問題。
  就第一個問題而言,以農村房屋登記為例。黨的十八屆三中全會指出,要“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”,這說明未來放開農村房屋的流轉限制將是改革的趨勢。而我們現行法律仍然限制農村房屋的轉讓,這就使得統一登記變得不必要也無意義——村集體內部的人互相認識無確認權屬的問題,只有賣給了陌生人,才有必要登記公示。因此,只有首先通過具體的法律制度放開農村的房屋流轉限制,才有了農村房屋登記的制度基礎。要建構好我國的不動產登記制度,需要其他相關法律制度予以配套。
  毫無疑問,不動產統一登記的實現依賴於統一的不動產登記信息基礎平臺的建設。只有建立起了一個統一的平臺,才有可能進行統一的登記和公示。但是且不論這裡涉及到的技術問題,這個信息平臺的使用方式就可能很有爭議。舉例而言,是不是只要知道一個人的名字就可以查到他的住房信息?或者知道了房子的地址,就可以查到房主的個人信息?要查一個房子的基本信息需要提交哪些材料呢?這裡面就可能涉及信息平臺的公示與個人信息保護界限劃分的問題。制度的構建要考慮可能出現的各種情況,不要一味地講究公開公示,而忽視了對公民隱私權的保護。制訂相關法律規範,出台有關不動產登記法律法規來規範由此產生的利益衝突邊界十分必要。
  程嘯:構建完整的不動產登記體系,既要考慮宏大的問題,又要關註細節操作的問題。
  首先,要對現有的法律如土地管理法、城市房地產管理法、草原法、森林法中阻礙不動產統一登記的法律條文進行修改。
  其次,要陸續建立一套完整的不動產登記法律法規體系,如頒佈不動產登記條例、不動產登記辦法、不動產登記簿管理辦法、不動產登記資料查詢與複製辦法、不動產登記管理辦法等。此外,還要頒佈具有操作性的行業標準,如不動產登記技術規程。通過這些法規規章和標準,進一步明確登記機構的登記程序、審查職責;不動產登記機構的法律地位與登記人員的任職資格;不動產登記簿的設置、登記簿的內容與形式;不動產權屬證書與登記證明;各類不動產登記的要求與程序;登記錯誤的賠償責任以及賠償基金等相關的規則與制度。
  最後,在登記機構和管理機構的設置方面,國家層面上,目前已在國土資源部地籍管理司加掛了不動產登記局的牌子。地方上,建議從省、自治區、直轄市到縣、市設立獨立的不動產登記局與不動產登記分局(或不動產登記所),將現有的登記職責、登記人員整合到這些機構中,與原有的各自行政管理機關完全分離。這是因為:一方面,地方機構的新增不受《國務院機構改革和職能轉變方案》的約束,具有現實可能性。另一方面,也是最為關鍵的原因,依據我國物權法第10條第1款規定,不動產登記由不動產所在地的登記機構辦理。也即,直接與交易安全和財產權利的保護息息相關的具體登記業務是由縣、市一級登記機構來負責的。對這些每天與廣大從事不動產交易的民事主體打交道的登記機構而言,機構的統一和單列具有更重大、更現實的意義。通過在地方單設統一且獨立的不動產登記機構,能夠直接、有效地防止當前影響交易安全,危害不動產權利人權利的多頭登記、重覆登記和錯誤登記現象,使不動產登記實現其作為市場經濟基礎性制度,服務不動產交易的基本功能。  (原標題:不動產統一登記在期待中推進)
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